органы управления - экстерриториальные

( Фрагмент книги « » )Содержание: 5.1. ↓ 5.2. ↓ 5.3. ↓ 5.4. ↓5.1. Дмитрий Медведев и губернаторский корпус: приоритеты кадровой политикиСпецифика принятия кадровых решений в сфере региональной политики состоит в максимальной «закрытости» этого процесса. Со времени вступления в должность главы государства Дмитрия Медведева информационное сопровождение этого направления федерального курса значительно сократилось (по сравнению с периодом президентства Владимира Путина). Роль неформальных механизмов (консультации в Администрации президента) при решении кадровых вопросов остается преобладающей, однако они затрагивают, преимущественно, федеральный уровень власти. Роль полпредств нивелирована: в соответствии с президентскими поправками в законодательство, право выдвижения кандидатур для наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов федерации переходит к политической партии, занимающей (по итогам выборов) большинство мест в заксобрании того или иного региона. Политические «дивиденды» новая норма принесет, в основном, «Единой России», доминирующей в региональных органах законодательной власти (по данным на 9 февраля 2009 г., партия не имеет большинства мест лишь в парламентах Владимирской области и Ненецкого АО). Федеральное руководство «ЕР» может включаться в процесс кадрового отбора, однако пока нет оснований для утверждений о том, что «ЕР» получила эффективный канал лоббирования назначений партийцев на губернаторские посты. Министерство регионального развития, с уходом с Дмитрия Козака потерявшее значительную часть полномочий и политического веса, практически не оказывает влияния на формирование приоритетов кадровой политики. Региональный уровень власти слабо включен в процесс принятия кадровых решений: реализация инициативы Медведева, усиливающей роль партий, лишила администрации субъектов федерации стимулов к сотрудничеству с полпредствами, которые более не рассматриваются как эффективный лоббистский механизм, региональные отделения партий в процессе выдвижения кандидатур на пост главы региона напрямую не участвуют. Окончательные решения по кадрам президент принимает лично.При решении кадровых вопросов принцип «консервативности» (политическая лояльность федеральной власти и способность поддерживать социальную стабильность как ключевые требования, предъявляемые к губернаторам) зачастую преобладает над принципом «инновационности» (повышение качества управления).По данным на 9 февраля 2009 г., новый порядок наделения полномочиями губернаторов затронул 78 регионов из 83 (94%), 26 субъектов возглавляют экстерриториальные губернаторы - «варяги», главы 4 регионов РФ остаются избранными на прямых выборах.В 2008 г. смена руководства состоялась в 10 регионах (Амурская,Архангельская, Иркутская, Кировская, Рязанская области, Ставропольский край, КЧР, Ингушетия и Хакасия, Чукотский АО). В подавляющем большинстве случаев этот процесс был обусловлен сочетанием неблагоприятных для уходящих в отставку губернаторов политических и экономических факторов (исключением является Чукотка). Тенденция к делегированию в регионы «варягов» получила продолжение - к этой категории можно отнести 6 из 10 назначенных в прошедшем году глав. Логика федерального выбора определялась стремлением обеспечить лояльность и повысить эффективность управления. Путем назначения «варягов», не имеющих устойчивых связей с региональным элитным сообществом, институт губернаторов «технократизируется», а на первый план выдвигаются не политические, а управленческие характеристики. Не являются «варягами» новые руководители Амурской области, Ставропольского края, республики Хакасия и Чукотского АО Олег Кожемяко, Валерий Гаевский, Виктор Зимин и Роман Копин.Смена власти в Архангельской, Амурской и Рязанской областях прошла на фоне коррупционных скандалов. Резкому ухудшению политического имиджа экс-главы Архангельской области Николая Киселева способствовал громкий скандал вокруг обнародованной мэрией областного центра видеозаписи, где «человек, похожий на губернатора» получает взятку от «человека, похожего на вице-губернатора, экс-директора ОАО «Севергаз» Владимира Гудовичева» (последний вскоре заявил, что «узнал себя» на видеозаписи). В Рязанской области проверка Генпрокуратуры выявила факты нецелевого расходования бюджетных средств на содержание семьи экс-главы региона Георгия Шпака и постановила компенсировать ущерб в размере 7 млн. руб. В Амурской области целый ряд подчиненных тогдашнего губернатора Николая Колесова был отстранен от занимаемых должностей в связи с обвинениями в злоупотреблениях. Впоследствии и сам Колесов оказался в центре громкого скандала: в мае он инициировал переезд в новый кабинет в здании областного правительства, реконструкцию и новую обстановку которого эксперты оценили в 100-150 млн. руб. История вызвала резонанс в федеральных СМИ, и Колесов понес серьезные репутационные потери.Кроме того, экс-губернатор не сумел наладить взаимодействие с местным элитным сообществом, оставшись фактически без политических союзников и создав тем самым предпосылки для дестабилизации ситуации.В результате перестановок Архангельскую и Рязанскую области возглавили «варяги». В первом случае выбор кандидатуры выглядит неоднозначным, что не в последнюю очередь объясняется проблемой «кадрового дефицита»: дотационная Архангельская область не является привлекательным местом для продолжения карьеры, поэтому на федеральном уровне желающих занять губернаторский пост не нашлось. Регион возглавил бывший мэр Якутска Илья Михальчук (покинул пост мэра в результате конфликта с главой Якутии Вячеславом Штыровым и развития уголовных дел против сотрудников мэрии). Администрацию Рязанской области при поддержке местного отделения «Единой России» и федерального руководства партии возглавил тогдашний депутат Госдумы Олег Киселев. В Амурской области – «депрессивном» регионе с раздробленной и достаточно конфликтной элитой – востребованным оказалось выдвижение на губернаторский пост хорошо известной кандидатуры экс-губернатора Корякского АО Олега Кожемяко.Приоритетным направлением работы губернаторов во всех описанных случаях стало решение социально-экономических проблем.Как и в Амурской области, важным негативным фактором, предопределившим смену власти в Иркутской области и Ставропольском крае, стала неспособность губернаторов обеспечить политическую стабильность.Экс-глава Ставропольского края Александр Черногоров, исключенный из «Единой России» после неудачных для партии выборов 11 марта 2007 г. («ЕР» проиграла «Справедливой России»), впоследствии вступил в острый конфликт с руководством администрации краевого центра во главе с «эсером» Дмитрием Кузьминым. Черногорову не удалось решить и проблемы в сфере обеспечения безопасности: в крае отмечался устойчивый рост преступности и межэтнических противоречий. Новый губернатор Валерий Гаевский, выдвижению которого способствовал тогдашний министр регионального развития Дмитрий Козак, известен как профессиональный менеджер и ранее уже работал в ставропольском правительстве, то есть «варягом» не является. Выбор этой кандидатуры в полной мере отвечает интересам и Центра, заинтересованного в повышении качества управления и усилении контроля за финансовыми потоками, и региональной элиты, ожидающей новых проектов по развитию экономики края. Баланс политических сил в регионе к настоящему времени кардинально изменился в пользу «ЕР».Характерная особенность политического «ландшафта» Иркутской области - раздробленность элит и жесткая конкуренция групп влияния: в регионе сосредоточены интересы многих бизнес-игроков федерального значения («Газпром», «Рособоронэкспорт», «Норильский никель», UC Rusal, «Илим Палп», РЖД, «Интеррос»), конструктивное взаимодействие с которыми экс-губернатору Александру Тишанину, занявшему пост при лоббистской поддержке Владимира Якунина (РДЖ), наладить не удалось. Новый губернатор - Игорь Есиповский - протеже гендиректора госкорпорации «Ростехнологии» Сергея Чемезова - продемонстрировал стремление к внутриэлитному компромиссу в ходе подготовки к выборам в региональное заксобрание (состоялись 12 октября 2008 г.). На данном этапе явно оппозиционных по отношению к новому губернатору групп влияния в регионе нет. Ключевой политической задачей Есиповского на посту главы Иркутской области станет поддержание стабильности, на этом направлении можно прогнозировать продолжение «компромиссного» курса. Сложнее будет решить актуальные экономические проблемы региона, ориентированного, главным образом, на экспорт и испытывающего трудности, связанные с падением спроса на продукцию ключевых отраслей из-за экономического кризиса.Смена власти в Кировской области и Хакасии была мотивирована, в первую очередь, необходимостью повышения эффективности управления регионами. Существовала и объективная необходимость принятия кадровых решений: Николай Шаклеин и Алексей Лебедь находились у власти уже длительное время, будучи представителями немногочисленной группы избранных прямым голосованием региональных руководителей. Ресурсный потенциал развития Хакасии весьма значителен (основа экономики - гидроэлектроэнергетика и производство алюминия), Кировская область - типичный «депрессивный» регион с устойчивой тенденцией к депопуляции (за счет старения населения и миграционного оттока) и кризисными явлениями в экономике.Вопрос о власти в Хакасии решался в ходе соперничества нескольких групп влияния. Значительная часть местной элиты была заинтересована в смене власти, и выдвижение на пост главы республики Виктора Зимина - главы местного отделения «Единой России», до избрания депутатом Госдумы работавшего в дирекции строящихся объектов Абаканского отделения Красноярской железной дороги - было встречено с пониманием. Кадровое решение мотивировалось стремлением Центра обеспечить политическую стабильность. «Единоросса» можно считать компромиссной фигурой, тогда как предложение пролонгировать полномочия Лебедя с большой вероятностью спровоцировало бы внутриэлитный раскол, а фигура Бориса Золотарева ассоциировалась с непопулярным проектом объединения Хакасии и Красноярского края. Назначение Зимина будет способствовать укреплению позиций «ЕР», его можно считать также лоббистской победой президента ОАО «РЖД» Владимира Якунина, компенсировавшего потерю другого регионального «актива» - Иркутской области, также входящей в сферу интересов монополии.Кадровый вопрос в Кировской области решался в отсутствие не только открыто заявивших о своих властных амбициях претендентов (что с учетом плачевного социально-экономического положения региона неудивительно), но и официального списка кандидатов, который по установленной процедуре представляет полпредство президента. Решение о выдвижении на пост губернатора экс-лидера «Союза правых сил» Никиты Белых стало неприятной неожиданностью для местной элиты. Однако на федеральном уровне договоренность между представителями Администрации президента и «правым» политиком была достигнута заранее: прекращение партийной деятельности Белых стало условием продолжения карьеры в системе региональной исполнительной власти. Это кадровое решение продемонстрировало возможность конструктивного сотрудничества федеральной власти с системной либеральной «оппозицией» (отметим, что Белых имеет опыт работы вице-губернатором Пермской области), однако рассчитывать на политические дивиденды «правым» не стоит.«Консервативная» кадровая политика традиционно проводится Центром по отношению к республикам Северного Кавказа: основным приоритетом уже несколько лет является поддержка лояльных региональных режимов. В 2008 г. «назревшие» кадровые вопросы были решены в Карачаево-Черкесии (КЧР) и Ингушетии: весьма показательно, что ожидаемая смена власти состоялась, в одном случае, лишь после истечения срока действия полномочий неэффективного руководителя, а во втором - лишь тогда, когда ситуация в республике стала фактически неуправляемой.К моменту завершения срока действия полномочий Мустафы Батдыева на посту президента КЧР (сентябрь 2008 г.) большинство элитных групп в республике было заинтересовано в смене власти. Низким был и уровень его поддержки среди населения. 5 августа по предложению Дмитрия Медведева депутаты Народного Собрания (парламента) наделили полномочиями президента КЧР профессионального юриста Бориса Эбзеева, ранее занимавшего должность судьи Конституционного суда РФ. В целях поддержания стабильности на федеральном уровне было принято компромиссное решение в виде назначения «варяга» - представителя доминирующей народности КЧР (карачаевцы), не занимавшего высоких постов в региональных властных структурах и не связанного с доминировавшими при Батдыеве группами влияния.Смена власти в Ингушетии стала «назревшим» решением в условиях роста экстремистской активности. Типичной характеристикой ситуации в республике в 2008 г. стал рост числа «адресных» терактов, направленных против подконтрольных экс-президенту Мурату Зязикову представителей правоохранительных органов, а также родственников бывшего главы республики. Последним поводом для обострения криминогенной обстановки стало убийство 30 августа владельца известного в республике оппозиционного интернет-ресурса «Ингушетия.ру» Магомеда Евлоева. Фактически ситуация выходила из-под конт

Россия 2008. Часть 5. Регионы и региональное развитие

Вход в личный кабинет

ФНЭБ / Книги : Россия 2008. Часть 5. Регионы и региональное развитие